דיון במדיניות הציבורית ושינוי חשיבה
“ישראל היא הצרכנית הכבדה ביותר של חומרי הדברה מבין המדינות החקלאיות בארגון ה-OECD[1]. כך עולה מנתוני סקר הלמ"ס בשנים 2008-2010.” – דה מרקר 30.10.12.
רקע
על משקים חקלאיים שעוסקים בגידול צומח ובעלי-חיים יש לחץ מתמיד להגדיל את היבול והרווח הכלכלי לדונם אדמה. האיום המתמיד מצד מפגעים טבעיים, כגון מזיקים ביולוגיים (חרקים, חיידקים, פטריות ונגיפים) ופגעי מזג-אוויר, הביא במהלך השנים לשימוש רחב הקף בחומרי הדברה ודישון, אשר יוצר נזק סביבתי עצום ממדים גם על הטבע וגם ישירות על האדם.
חומרי הדברה הם חומרים שמטרתם למנוע, להרוס, להדביר או להפחית מזיקים(חרקים, בעלי-חיים, עשבים שוטים ומיקרואורגניזמים למשל פטריות). חומרי ההדברה הנפוצים ביותר בעולם הם חומרים סינתטיים. השימוש בחומרי הדברה בחקלאות עלול לגרום לזיהום אוויר, קרקע ומים, ולהביא לנזקים בריאותיים לבני-האדם, לנזקים סביבתיים ולפגיעה במערכות אקולוגיות.
במהלך השנים נוצר ‘מרוץ חימוש’ שמטרתו לשפר את השפעת חומרי ההדברה אל מול מגוון הולך וגדל של מזיקים המפתחים עמידות טבעית לחומרי ההדברה. מסקר הלמ”ס[2] משנת 2012 עולה כי בשנים 2008 – 2010 נמכרו בישראל בין 7.3 ל-6.6 אלפי טון חומר פעיל מתכשירי הדברה, בשנה. מספר התכשירים שנמכרו בשנת 2010 עמד על 569 סוגי תכשירים ליעדים השונים.
בישראל היחס מכירות חומר פעיל לשטח חקלאי עומד על 3.5 טון לאלף דונם והוא הגבוה ביותר בין מדינות ה-OECD המוצגות. ברוב המדינות המוצגות היחס נמוך משמעותית מטון חומר פעיל לאלף דונם. ישראל היא כאמור, הצרכנית הכבדה ביותר של חומרי הדברה מבין המדינות החקלאיות בארגון ה-OECD. בסקר נמצא, כי החומר הפעיל בחומרי הדברה המיועדים לריסוס 1,000 דונם לגידולי שדה וירקות הוא 3.5 טון בישראל, 0.99 טון בהולנד, 0.66 טון בבלגיה, 0.2 טון בסלובקיה ו-0.13 טון בלבד בדנמרק. חומרי הדברה מכילים חומרים פעילים וחומרים לא פעילים – כגון מים, שמן, אבקות ועוד[3].
מלבד היותה שיאנית בשימוש בחומרי הדברה ישראל מאחרת להפסיק את השימוש בחומרים הידועים כמסוכנים במיוחד, כאלה שהשימוש בהם נאסר במדינות ה-OECD. בשנים האחרונות נערכה הערכה מחודשת במשרד החקלאות שהביאה להסרת חלק מהחומרים המסוכנים יותר, אבל האיסור הוא הדרגתי ואינו מלווה בהכרח באכיפה או ענישה מוגברת לגבי חומרים אלו.
בימים אלו ממש פורסם על נוכחות מתכת מסוג קדמיום בבשר עופות(גורם סרטן). ממצאי בדיקת ערוץ 2 העלו כי בדיקת העופות התבצעה באיחור רב בשל חוסר תפקוד של מעבדת הבדיקה וגם לאחר שנודע רמת המתכת בבשר לא נעצר הפצתו וכל הודעה לא הועברה לחקלאים במשך ששה חודשים[4]. נראה כי המקרה מעיד על לקויים חמורים באופן בדיקת המזון, בעיות באופן הדיווח וזרימת המידע ורמת שיתוף הפעולה עם החקלאים.
רגולציה והסברה – מצב קיים
רישום חומרי הדברה בישראל ופיקוח על השימוש בהם
תהליך הוכחת היעילות של חומרי ההדברה מובנה ומוגדר בנהלי משרד החקלאות. התהליך כולל ניסויי שדה בתנאי הארץ לתקופה של שתי עונות גידול. הערכת ניסוי היעילות נעשית על-ידי ועדה מייעצת למנהל, שבה נקבע גם הריכוז האופטימלי של התכשיר להדברת הנגע. הערכת הבטיחות לאדם ולסביבה מתבצעת באמצעות ועדה סטטוטורית, גם היא מייעצת למנהל, שבה חברים נציגים של שר הבריאות, שר התמ"ת, שר החקלאות, השר להגנת הסביבה והמועצה לצרכנות. אם סיום התהליך, התכשיר נרשם לתקופה של שלוש שנים.
תהליך האישור של חומרי הדברה והפיקוח על השימוש בהם נתון בידי מספר גופים:
- השירותים להגנת הצומח ולביקורת במשרד החקלאות ופיתוח הכפר מופקדים על תחום חומרי ההדברה המשמשים לחקלאות. יש להדגיש כי הבדיקות לנוכחות חומרי הדברה של תוצרת חקלאית המיועדת למזון מתבצעות על ידי משרד החקלאות ברמת השדה. בנוסף, שירות המזון הארצי במשרד הבריאות משמש כ"מחסום שני" לנוכחות חומרי הדברה במזון, ובודק את התוצרת החקלאית בנקודות השיווק.
- השירותים הווטרינריים במשרד החקלאות ופיתוח הכפר מופקדים על תחום חומרי ההדברה לטיפול במזיקים וטפילים הפוגעים בבעלי-חיים.
- האגף ללחימה במזיקים במשרד להגנת הסביבה מופקד על תחום חומרי התברואה בסביבת האדם (לדוגמה, הדברה ביתית). האגף לסביבה חקלאית במשרד אחראי על כל ההיבטים הסביבתיים של הפעילות החקלאית (משק החי ומשק הצומח) ובכלל זה השפעת חומרי הדברה שבשימוש חקלאי על הסביבה.
- אגף הרוקחות במשרד הבריאות אחראי לטיפול בתחום חומרים נגד טפילים הפוגעים בבני-אדם (לדוגמה, טיפול בכינים).
תכשירי הדברה במדינת ישראל חייבים ברישום על-פי הקבוע בתקנות הגנת הצומח (הסדר ייבוא ומכירה של תכשירים כימיים), התשנ"ה–1994. הסמכות לרשום את התכשירים נתונה למנהל השירותים להגנת הצומח ולביקורת. על-פי משרד החקלאות, "התכשירים הנרשמים הם יעילים להדברת נגעים חקלאיים ובטוחים לאדם ולסביבה" (ההדגשה במקור). ברשימת התכשירים המורשים לשימוש יש כ-1,000 מוצרים לחקלאות קונבנציונלית (המכילים 450 חומרים פעילים) ועוד כ-200 תכשירים לחקלאות האורגנית (המכילים 70 חומרים פעילים).[5]
אכיפה בפועל
מדו”ח מבקר המדינה מיכה לינדנשטראוס לשנת 2012 עולה תמונה עגומה של מצב האכיפה על השימוש בחומרי ההדברה בישראל. המבקר שבדק את ישום החלטת הממשלה לצמצם את כמות חמורי ההדברה בשנת 2003 מצא שמעט מאוד בוצע בנושא[6]. מהדו”ח עולה כי בשנת 2009 לדוגמה בוצעו 799 דגימות בלבד מתוכם כ-47 חריגות. מתוך החריגים שנמצאו הוגשו 20 תיקי תביעה פלילית ועל כל חקלאי הוטל סכום קנס (צנוע) של 2,500 ש”ח. משרד הבריאות מצידו באותה שנה – 2009, ערך 490 דגימות בנקודות שווק ומצא 39 חריגות. גם במקרה זה הוטלו קנסות מנהליים זעומים על חלק מהמשווקים. בשני המשרדים מספר הפקחים העוסק באכיפה מצומצם ונע בין שניים לשלושה בלבד.
מלבד פעילות המשרדים הממשלתיים, עושה האכיפה הסביבתית שימוש בקנסות כעונש כמעט בלעדי ואכן במקרה של חריגה, עובד העיקרון של “המזהם משלם"- החקלאי נחקר והטיפול במקרה מועבר למחלקת התביעה של הלשכה המשפטית של המשרד, אך כפי שציינתי קשה מאוד להוכיח ולהעמיד לדין. בחיפוש שערכתי בפסקי דין ברשת קשה למצוא מקרים של תביעה בהם תובעת המדינה גופים חקלאיים או אחרים על שימוש לא חוקי בחומרי הדברה. המקרים המעטים שנתן למצוא הם בין פרטיים או גופים חקלאיים הטובעים איש את רעהו בשל שימוש לא נכון בחומרי הדברה וגרימת נזק ליבולים.
לאחרונה נפוצה שיטת מכירה המציירת מוצרי הדברה לשוק הביתי כמוצרים ‘ירוקים’. למרות שהמשרד לאיכות הסביבה עושה מאמץ הסברתי בנושא, התופעה רחבת היקף. על מנת לקבל רמת ציות גבוה חייב להיות רמת אכיפה גבוהה בתחום(Keret 2005 Green Wash). ניכר שחוסר החשש לענישה גורם לחברות רבות לעשות שימוש לא תקין במונחים ירוקים.
הדרכה והסברה
שניים מיעדי משרד החקלאות הוא צמצום השימוש בחמרי הדברה ושיפור השימוש בהם. למרות זאת בשנים האחרונות צומצם הקף הפעילות במחלקת אגף השירות וההדרכה מ 25 מדריכים ל- 5 בלבד בשל צמצומים. למרות צמצומים אלה, באתר משרד החקלאות ואתרים אזוריים נתן למצוא חומר הדרכה רב, על אופן השימוש בחומרים ורמות השאריות המותרת בגידולים שונים[7], אבל בשל המספר הרב של חומרי ההדברה, שיטות הפיזור, מגוון הגידולים קיימת רמת סיבוכיות גבוהה בהבנת האיסורים לכל גידול וגידול ומכאן סבירות גדולה לטעויות.
השפעה על האדם
בני-אדם יכולים להיחשף לחומרי הדברה מכמה מקורות:
- שאריות חומרי הדברה במזון
- שאריות חומרי הדברה ודישון במקורות מי שתייה (מי תהום, מי באר ונחלים);
- ריסוס חומרי הדברה במקומות פתוחים
- שימוש ביתי בחומרי הדברה (בבית, בגינה)
- חשיפה תעסוקתית – בשל עיסוק בחקלאות ובריסוס.
מחקרים אפידמיולוגיים מראים בבירור שחשיפה לחומרי הדברה עלולה להשפיע לרעה על בריאות האדם. חשיפה לחומרי הדברה נקשרת לבעיות בריאותיות כגון בחילות, סחרחורות, הקאות, כאבי ראש ובטן ובעיות עור ועיניים. נוסף על כך, מחקרים מראים כי חשיפה ממושכת לחומרי הדברה קשורה לתופעות כגון חולשה, עייפות, סחרחורות, לחץ בחזה, קושי בנשימה, נדודי שינה, בלבול והפרעות ריכוז, ולירידה ביכולת הקוגניטיבית. חשיפה לחומרי הדברה נקשרת גם למחלות כרוניות כגון מחלות נשימתיות, הפרעות בזיכרון, בעיות עור, דיכאון, בעיות נירולוגיות, הפלות, מומים מולדים וסוגים שונים של סרטן.
חשוב להבין שהמזון אותו אנו אוכלים – זה שאינו ממקור ‘אורגני’ – מכיל חומרי הדברה. כאמור חומרים אלה הם רעלים שנועדו להדברת מזיקים, פטריות, חיטוי קרקע, מחלות צמחים, וכאלה שנועדו להדברת צמחים ‘רעים’. למרות שברור הקשר בין חומרים אלו ופגיעה בבריאות האדם מתירה המדינה לחקלאים לעשות שימוש בחומרים אלו וקובעת רמת שאריות מותרת במזון. כתוצאה מכך המזון אותו אנו אוכלים, מכיל שאריות חומרים כימיים אלו. חשוב לציין ששאריות אלה נמצאות על המזון ובתוכו כך שגם שטיפה או השרייה לא יכולה לסלק את השאריות שחדרו למזון בעת הגידול[8].
נזק לסביבה
השפעת חומרי ההדברה הייתה ידוע עוד משנות השישים בארה”ב. סיפרה המפורסם של ריצ’ל קארלסון ‘האביב הדומם’, תיאר בצורה קודרת את השפעת השימוש בחומר ההדברה DDT על החי ובעיקר על העלמות הציפורים באותה תקופה. כיום מתרחב בעולם הידע על ההשפעה רחבת ההיקף של השימוש בחומרים אלו.
על עצמתם של החמרים אפשר ללמוד מתוך דו”ח מבקר המדינה 2011[9] – “ביוני 2005 ריסס רפתן באחד הקיבוצים 260 פרות חלב בחומר הדברה כנגד זבובים. בתוך כשעה מתו 180 פרות. בבדיקה של השירותים הווטרינריים במשרד החקלאות התברר כדלהלן: הרפתן ריסס את הפרות בחומר ממשפחת הזרחניים האורגניים אשר לא השתמש בו קודם לכן…”. למרות שבמקרה זה השתמש החקלאי בחומר לא נכון ובמינון גבוה מהמותר, ברורה לחלוטין עוצמת החומר על בעלי חיים.
משנת 2007 עושה משרד החקלאות מאמצים להוציא את חומרי ההדברה האורגנו-זרחתיים משימוש, אך יחד אם ההפסקה בשימוש בהם חברות הכימיקלים עוברות לשימוש בחומרים אחרים שרעילותם נמוכה אבל שאריתיות ארוכה – קבוצת אוניקוטינואידים (neonicotinoids) היא אחת מקבוצות התכשירים המנסה לחכות חומרים טבעיים. לאחרונה נמצא קשר בין שאריות חומרים אלו ותמותת דבורי הדבש הנרחבת.
מים – בישראל מרבית מי התהום במיוחד באזורי החוף מזוהמים בחנקות בשעורים גבוהים[10] כתוצאה משימוש בעודף דשנים ושאיבת יתר של מים במשך שנים רבות[11].
קרקע – במקומות רבים קיימת סחיפת קרקע קשה הגורמת לעובדן קרקעות כתוצאה מחריש מוגבר וממשק השקיה לא מתאים – אזור רמת מנשה הוא דוגמה טובה לכך.
פגיעה בחי ובצומח – שימוש בחומרי הדברה ממושך גורם לפגיעה מתמשכת באקולוגיה הטבעית של ארץ ישראל – מדבורים ועד עופות דורסים נמצאים בסכנה מתמדת.
הערכת סיכונים שגויה
הערכת הסיכונים ורמות חומרי ההדברה הם נושא מורכב המניח מספר רב של הנחות יסוד, הדרוש לביסוס בשיטה. הנחות על כמות החשיפה היומית מצריכת מזון, כמות החשיפה המקסימלי המותר, סוגי החומרים המותרים השפעתם ועוד. מהסתכלות אל העבר הרחוק והקרוב נתן לראות בברור מתוך פרסומי משרד החקלאות עצמו כי בבסיס ההנחות כשל מתמשך, ולראיה משרד החקלאות [12]עצמו מעדכן כל העת את החומרים המותרים לשימוש, או במילים אחרות מכיר בעובדה כי חומרים שהיו בשימוש אינם בטוחים דיים. יתרה מזאת במסמך הערכת הסיכונים של משרד הבריאות בנושא[13] עולה שורה ארוכה של בעיות טכניות ומנהליות בניהול הסיכון לבריאות הציבור:
החישוב של הרמה הטוקסיקולוגית לאדם (Acceptable Daily Intake) מתקבל על ידי הכפלת השארית המותרת במזון בכמות האוכל היומית. בבסיס החישוב גישה כוללנית מאוד שמתעלמת מגורמי סיכון רבים. מה ההשפעה המצטברת של החשיפה בבני אדם (הערכת הסיכון ואופן השימוש בוחן כל חומר בנפרד), התגובה הכימית בין חומרים, מה ההשפעה על בעלי משקל נמוך(החישובים הבסיסיים הם על ממוצע של 60 ק”ג משקל גוף)? מה בדבר ציבור הצימחונים שכל המזון אותו הם צורכים מקורו בצומח? מה רמת החשיפה ממקורות אחרים(מים, אוויר, קרבה לאזור חקלאי), מה עם אוכלוסיות חלשות(ילדים וזקנים) ועוד.
משרד הבריאות פרסם כי בין אמות המידה לקביעת כמות שאריות חומרי ההדברה המותרות הוא הרמות המותרות ‘בחקלאות נאותה’ – Good[14] Agricultural Practice. חקלאות נאותה היא מערכת של ממשקים אשר פותחו במסגרת המשרד לחקלאות של ארגון האומות המאוחדות. קשה להבין מפרסומי משרד הבריאות, כיצד תואמות אמות מידה אלה את הפעילות החקלאית בישראל ועד כמה תואמת הפעילות החקלאית בישראל את עקרונות השיטה.
לסיכום האם לא עדיף לאסור כלל על נוכחות חומרי הדברה במזון? מההיסטוריה האנושית בתחום חקר הסביבה עולה שוב ושוב העובדה שחומרים ההדברה מזיקים לאדם ולסביבה בדרכים לא צפויות. על כן נראה לי למעלה מכל ספק כי חוק הזהירות המונעת קובע חד משמעית שיש לאסור כלל נוכחות חומרי הדברה במזון. הטענה כי יצור חקלאי מחייב שימוש אינטנסיבי בחומרים אלו הוא נכון אך ורק בגלל שהחוק מתיר זאת וחברות הכימיקלים משפעות על ההחלטות הממשלה.
המטרה – חקלאות בת-קיימא
החקלאים האורגניים הוכיחו מזה שנים רבות כי נתן לגדל תוצרת חקלאית באיכות מצוינת ללא שימוש בחומרי הדברה. יתרה מזאת חקלאים אלו אף גזרו על עצמם איסורים חמורים שאינם בהכרח נחוצים להגנה על בריאות הציבור במישרין. דוגמה האיסור על שימוש בדשן כימי – שימוש מוגבל בדשן כימי עם זבל אורגני(קומפוסט) מביא לתוצאות מיטביות ולא פוגע בסביבה. בחקלאות האורגנית יש איסור על שתילת צמחים בעציצים – רק באדמה, למרות ששתילה בעציצים יכול למנוע חשיפה למחלות קרקע(ושימוש בחיטוי והדברה) לצמצם שימוש במים וכמובן לשפר את היבול. להערכתי חלק מהאיסורים שמוטלים על העוסקים בחקלאות אורגנית הם מוגזמים ולא נובעים ישירות מהרצון והצורך להבטיח מזון בריא, אלה מפילוסופיית עולם רחבה יותר שאיננה תמיד מעוגנת טוב מספיק, בצורך ליצר תוצרת בריאה במחיר נמוך.
הפתרון הוא שילוב בין ממשק החקלאות הקונבציונלית והחקלאות והאורגנית ליצירת חקלאות בת-קיימא המאפשר קבלת תפוקה מקסימלית של תוצרת חקלאית נקייה ובטוחה לשימוש. העקרונות של ממשק חקלאי בר-קיימא הם רבים. דוגמאות אחדות – חקלאים יוכלו להשתמש בדשן כימי תוך שילוב עם קומפוסט ודשנים אורגניים בזהירות מרבית, על מנת לא לפגוע במקורות מים[15]. לצורך בקרת מזיקים ומחלות בממשק זה יעשה שימוש במגוון רחב של כלים על מנת להקטין שימוש בחומרי הדברה. משול הדבר לשימוש במספר רב של פטישים קטנים במקום אחד גדול – החלפת גידולים, חיטוי סולארי(בחום השמש), הדברה ביולוגית(חרקים אוכלי חרקים), שימוש במלכודות פאסיביות(מדבקות), שימוש ברשתות ובתי צמיחה, צמצום עונות הגידול(להתאמה טובה יותר בין הגידול והעונה) ועוד ועוד.
במשרד החקלאות נעשתה עבודה מקיפה בנושא[16], והעקרונות הבסיסיים ליישום השיטה ברורים, אך יחד עם זאת כלי המדיניות לקידום תהליך של מעבר לממשק חקלאי זה עדיין לא יושמו בצורה אפקטיבית ולא נראה כי שנוי דרסטי עומד על הפרק בשנים הקרובות.
דיון
הגדרת המטרה
בחלק הבא של עבודתי ברצוני לעסוק תחילה בשאלה מה הכוחות והשחקנים המרכזיים המשפעים בתחום ואחר כך בכלי המדיניות שיש ליישם על מנת להשפיע על פעולתם כדי להגיע להקמת מערכת רגולטיבית שתביא ליצירת ממשק חקלאי בן-קיימא[17]. המערכת הרגולטיבית החדשה תאלץ לחבר את כל ה’שחקנים’ המרכזיים, כשהיא עושה שימוש מיטבי בכלים העומדים לראשותה(כלי הרתעה, אכיפה, עידוד ציות, ענישה ועוד) כדי להגיע למטרה בצורה הקצרה והיעילה ביותר.
התנאים להצלחה
בבואנו לדון בתנאים ליצירת ממשק חקלאות בן קיימא אלינו לדון גם במעטפת הכלכלית והחברתית שתומכת בתהליך מסוג זה. למרות שבמרכז הבעיה עומד תהליך אומדן הסיכונים והחוסר ברגולציה מתאימה, אי אפשר להתעלם מהמצב החברתי בישראל היוצר שוק מתאים לפעילות החקלאית שקיימת כיום (זיהום, סיכון בריאותי והרס תשתיות). כחלק מהעולם המערבי קיים דחף שווקי אמתי לספק תוצרת חקלאית מגוונת כל עונות השנה – גם במחיר גידול תוצרת שאינה מתאימה לישראל או לעונה. העובדה שפיתוח האזורים הכפרים בישראל היא אחת מיעדי משרד החקלאות מאלה את השאלה האם עובדה זו לא משפיעה על ההחלטה לגדל יותר גידולים על חשבון עלות סביבתית במטרה לתמוך בישובי ספר.
הנטל הכלכלי הכבד הקיים בישראל מהווה לחץ מתמיד להוריד את מחירי המזון, לחץ שנופל בחלקו הגדול על החקלאי. מסקרי מחירים עולה, כי את מירב הרווח מקבלות רשתות השיווק – לעתים כ-400% מהרווח, בעוד החקלאים נאלצים להסתפק ברווחים נמוכים, למרות שבחלקם נופל רוב העול והסיכון הכלכלי בתהליך היצור.
מצב זה מדגיש את הצורך ברגולציה שתשפר לא רק את איכות המוצר החקלאי והנזק הנלווה לייצורו, אלה גם תשפר את הרווח הכלכלי של החקלאי. יש להדגיש שהמעבר לתהליכי יצור סביבתיים יותר, כרוך בעלייה בתשומות היצור של החקלאיים במיוחד בשלבים הראשונים.
במקרים מסוימים יאלץ הצרכן לשלם יותר עבור התוצרת החקלאית. מבדיקת השוק האורגני נראה שעבור מוצרים אורגניים, מוכנים חלק מצרכנים, לשלם יותר, מתוך תפיסה שהמוצר טוב יותר עבורם. על מנת לאפשר את המעבר לממשק חקלאי חדש, יש לערוך שנוי בנורמות הצריכה של חלק נרחב מהציבור, ולייצר ערך תפסתי וכלכלי לניקיון המוצרים וצמצום הנזק הסביבתי שכרוח ביצורם.
הכוחות הפעילים
משרד החקלאות
פועל בתוקף חוק הגנת הצומח התשט"ז-1956, ופקודת מחלות בעלי חיים, 1945 ותקנותיהם העוסקים במניעת חדירתם של מזיקים לחקלאות – פועל ברמת השדה. חלק גדול מהאנשים המרכזיים במשרד בעלי קשרים עסקיים וחברתיים עם המרחב החקלאי בישראל.
משרד הבריאות
פועל לפיקוח על המזון ופועל כמחסום שני לבדיקת תקינות המזון אחרי משרד החקלאות. המשרד פועל לקיחת דוגמאות מזון ברשתות המזון המובילות, כ-466 דגימות בשנה בממוצע.
משרד לאיכות הסביבה
פועל לאכיפת החוק על השימוש וההפצה של חומרי הדברה לסקטור הפרטי ולגינון. המשרד אחראי על רישום והתוויית מוצרים המשמשים להדברה תברואתית. גם בתחום זה דרושה רמת בקרה גבוה יותר גם על סוג החומרים, השימוש בהם ואופן המכירה.
החקלאים ‘מהדור הישן’
לרוב קבוצה הפועלת משקולי רווח כלכלי צר, ללא פיקוח וידע מתאים. קבוצה זו מגלה עוינות לעתים לרעיונות של חקלאות בת-קיימא וצמצום השימוש בחמרי הדברה. לרוב קבוצה זו מתאפיינת ברעיונות אנתרופוצנטריים מובהקים בהם הטבע והאדמה הם משאב שיש לנצלו בכל צורה על מנת להפיק רווח מקסימלי.
חקלאים בני קיימא/חקלאים אורגניים
לרוב חקלאים בעלי ידע נרחב בכל תנאי הגידול הדרושים להצלחה חקלאית. חלק מהקבוצה עשו אף צעד והפכו לחקלאים אורגניים. במקרים רבים אחרי הקרות אישית עם נזקי החקלאות הקונבצונלית. קבוצה זו מאמצת באופן וולונטרי תנאי פעילות מחמירים של שימוש מועט בחומרי הדברה תוך שימוש בהדברה ביולוגית (שימוש בחרקים אוכלי חקרים מזיקים לדוגמה) או במקרה של החקלאים האורגניים אפס שימוש בחומרי הדברה.
השוק המסחרי
שוק בעל מחזור רווחים ענק בו נמכרו מאות אלפי טונות של חומרי הדברה ודישון כל שנה.
ארגונים סביבתיים
אשר משתמשים בכלים שונים: למשל, עמותת "אדם, טבע ודין" משתמשת בעיקר בכלים משפטיים ותכנוניים, והחברה להגנת הטבע – בכלים ציבוריים, חינוכיים ותכנוניים, העמותה לבריאות הציבור משתמשת בכלים ציבוריים פניה לחברי כנסת ופניה באמצעות המרשתת לבסיס תומכים רחב.
סביבה מול מחיר המוצר
רוב הציבור מבין כי יש צורך בחקיקה ציבורית על מנת להבטיח מדינה וסביבה נקייה ובריאה. יחד עם זאת עולה בשיח הציבורי הרעיון, כי אכיפה סביבתית יכולה לשמש מחסום כלכלי. מצדדי גישה זו רואים באכיפה הסביבתית, מאזן בשווי משקל (trade–off) בין התפתחות כלכלית ושמירה אקולוגית על הסביבה. בצד האחד החברה והכלכלה מנסה ליצר מוצרים במחיר נמוך ולגרום לפריחה כלכלית ומצד השני האכיפה הסביבתית גורמת להתייקרות עלויות היצור והאטת הצמיחה. הצד האחד מנסה להתחמק מיישום החוקים(החברות) והשני מנסה כל העת להחמיר את החקיקה והאכיפה(הממשל), בהתאם להלך הרוח הפוליטי(Michael E. Porter and Claas van der Linde 1995[18]).
למעשה חקיקה ורגולציה סביבתית נכונה המתוכננת נכון, מהווה גורם המעודד צמיחה כלכלית התייעלות וחדשנות טכנולוגית המוזילה את עלות היצור ומעלה את ערך המוצר. חדשנות כזה מאפשרת למפעלים להשתמש בחומרי גלם, אנרגיה ותשומות טוב יותר וכך להביא לנזק סביבתי נמוך יותר ובאותה עת לייצר מוצר תחרותי יותר. כדוגמה בולטת לרעיון משמשת תעשיית הפרחים בדנמרק ששינתה את פעולתה בעקבות רגולציה סביבתית חזקה שאסרה על זיהום קרקע ומים. הרגולציה גרמה לתעשיית הפרחים לפתח מנגנוני יצור חדשים במעגל סגור שאינם פולטים רעלים לסביבה ועושים שימוש חוזר במים, דשן ואף גזי פליטה ממפעילים תוך שימוש ב CO2 כגז מאיץ צמיחה. העלויות הקשורות לשיטות הגידול ירדו מכיוון שנוצר שוק חדש וגדול למוצרי ואמצעי גידול חדשניים, חממות שולחנות גידול ועוד. התוצאה הסופית היא לא רק ירידה בפגיעה הסביבתית היא גם יצור מוצר איכותי יותר במחיר תחרותי יותר ללא פגיעה בסביבה.
האם דוגמה זו היא היוצאת מן הכלל? נראה שלא. כיום אם התפתחות ההבנה שיש להסתכל על כל מחזור החיים של מוצר, מחומרי הגלם והפקתם, דרך תהליך היצור, האריזה השינוע השימוש והסילוק כפסולת, מבינים יצרנים רבים כי ראיה אקולוגית רחבה מתארת טוב יותר את העלות האמתית של היצור. נתן על כן לטעון, שתהליך תעשייתי המייצר פסולת רבה לרוב אינו יעיל ואינו עושה שימוש נכון בחומרי הגלם שברשותו.
הרצון לפעול
בעבר תפיסת החשיבה הקלסית הייתה שמפעלים יפעלו לצמצם זיהום סביבתי רק כאשר קיים חשש שיענשו בעתיד על נזקים סביבתיים. יתרה מזאת הדעה הרווחת הייתה שמפעלים יפעלו יותר מהמינימום הנדרש להבטיח פעולה בטוחה רק במצבים בהם הובטח רווח כלכלי ולרוב בטווח קצר בלבד. היום מתחיל להתברר התמונה, כי הרצון לפעול במסגרת החוק לא תלויה רק בחקיקה המסורתית ובעוצמת האכיפה הנלוות עליה. מחקרים אחרונים (Neil Gunningham, Robert A. Kagan 2004[19]) מראים כי חברות נוטות לפעול בצורה סביבתית ובמקרים רבים לפעול יותר מדרישת החוק היבש על מנת לציית ל”חוק הציבורי” (“social license”) הנובע מדעת הקהל, מתוך רצון לפעול בתוך מסגרת הסכמה ציבורית ואהדה למותג שלהם. הרגשת מנהלי החברות “שהענישה הציבורית” (דעה ציבורית שלילית כלפי המותג שלהם) עלולה להיות, אפילו גרועה יותר מהענישה הסטנדרטית במונחים כלכליים, ולכן הציות במקרים אלו (כשמסגרת החוק מסייעת) עולה ועובר את דרישות החוק של הממשלה.
מדיניות מומלצת
על מנת לשפר את סיכויי ההצלחה של הרגולציה החדשה עליה להיות אדפטיבית, בעלת עלות נמוכה ליישום ומותאמת לציבור עליה היא משפיעה. חלק מרכזי בהצלחת השיטה חייב להיות ביקורת וניטור של הרגולציה עצמה (פיתוח מדדי אכיפה וציות – אור קרסין[20] 2010 עמ’ 49) ועמידתה ביעדים שהיא עצמה מציבה לעצמה.
בנוסף על המערכת הרגולטיבית החדשה לאפשר צמיחה ופעילות כלכלית(Innovation Friendly). חשוב ליצור הדרגתיות בתהליך תוך יצירת שלבים ברורים המתמקדים בתוצאה הנדרשת(ניקיון התוצרת, איכות סביבה וכו’). חשוב יצירת קו מנחה ברור המקנה לשחקנים תחושה של יציבות בדרך(Porter 1995[21]).
בניית מערך אכיפה ופיקוח
כאמור מערכת האכיפה הקיימת מורכבת ממספר רב של גופים הפרושים על פני מספר משרדי ממשלה – חקלאות, בריאות, איכות הסביבה. מערכת האכיפה והפיקוח החדשה צריכה להיות בעלת ידע מקצועי רב ותקציב הולם שיאפר רמת ציות טובה. המערכת חייבת לפעול כמובן עם תקציב הולם שמאפשר בדיקת כל שלבי היצור החקלאי – משלבי עובד הקרקע עד שווק התוצרת לשווקים. המערכת חייבת לפעול תוך תקשורת טובה והזרמת מידע גם בין גופי הפיקוח לבין עצמם וגם בין משרדי הממשלה והחקלאים והציבור. הצלחת הפיקוח תהיה תלויה במידה רבה בנכונות החקלאים לציית לחוקים ותקנות משרדי הממשלה בנושא – החשש מגלוי, עלות העונש, הסבירות לקבלת עונש משמעותי(Søren C. Winter Peter J. May 2001), כל אלה מהווים גורם חשוב בהחלטה לציית לחוקים. מכך נתן להבין כי מערכת האכיפה חייבת לערוך מדגם בדיקות רחב הרבה יותר מהקיים כיום(466 בדיקות בממוצע לשנה) וללוות גילוי בענישה מחמירה ברב המקרים(כיום פחות מ-50% נקנסים בסכומים קטנים).
מידע סביבתי והסברה
מחקרים הראו כי בנוסף לציות בשל הרתעה, גורמים של רצון לעשות את הדבר הנכון, חשש מקלון, יחס לממשלה, ומוניטין גם הם אפקטיביים ביותר ויחד עם הרתעה מביאים לתוצאות מיטביות באכיפה(Peter J. May)[22]. פיתוח מערך ההסברה הקיים ויצרת תודעה ציבורית מקיפה בציבור לגבי חשיבות המעבר לחקלאות בת-קיימא להגנה על בריאות הציבור ושימור הטבע יביא את החקלאים למצב בו הרצון לציית יעלה ותחושת הקלון הקשורה לחוסר ציות תעלה. מסגרת תודעתית ציבורית תאפשר גם ליצר שוק למוצרים בני-קיימא.
היקף ההסברה חייב גם לגדול אל מול המגזר החקלאי עצמו. אימוץ שיטות סביבתיות ביצור מזון, דורשות בראש וראשונה הקניית שיטות עבודה חדשות, בענף בעל מסורת רבת שנים. על משרד החקלאות לפתח מערך הסברה וחינוך מקיף שבמרכזו שיתוף מידע והקניית כלים חדשים למגזר החקלאי.
דיווח עצמי
בתוך מערך של תודעה ציבורית וידע מתאים, שימוש בחקלאים עצמם לדיווח על השימוש בחומרי הדברה לדוגמה, יוכל להוות כלי אפקטיבי ביותר להרחבת הניטור והאכיפה. חריגות ועברות של דיווח שקרי חייבות להיות מלוות בענישה מחמירה על מנת ליצור אפקט הרתעה. היתרון לחקלאים הוא נוחות ותחושה של שליטה וניהול עצמי, יחד עם מסגרת רעיונית ציבורית (הנתמכת כאמור בהסברה מקיפה), ושווקים כלכליים למוצרים נקיים – יביא אפילו לציות עודף בחלק מהמקרים[23].
הטלת קלון
מחקרים הראו שהחשש מקלון הוא גורם מדרבן המשפר מאוד את רצון ארגונים לציית. שימוש בתקשורת שלילית, מניעת ‘תו ירוק’, פרסום מקומי ועוד יכול לסייע ליצירת אפקט לחץ וחשש מקלון אצל חקלאים. במקרים רבים אין ‘אשם’ בביצוע עבירה – לדוגמה זיהום מקורות מים המתרחשים במשך שנים. במקרים אלו פרסום ופעולות הסברה והשוואה בין אזורים סמוכים יכולים ליצור קלון ותחושת עלבון אצל חקלאים וישובים בהם נמצאו המפגעים. פרסום השוואתי בין טוב לפחות טוב עלול גם הוא לשפר את הערנות הסביבתית כאנשים וארגונים שואפים להראות מצטיינים בעניי שכניהם.
פעולה מקומית
מסגרת מקומית מאוד אפקטיבית להסברה ולטיפול בבעיות סביבה. חקלאים כתושבי אזורי הספר מגלים מודעות גבוהה מאוד לסביבה בה הם חיים. הסברה מתאימה ופעולה באמצעות מועצות מקומיות ומנהלות כפריות מאוד אפקטיבית. היחס בין החקלאי והממשלה במרה זה מסתכם לעתים קרובות בפעולה בין אנשים בעלי הכרות ורקע דומה שמביא לרמת ציות גבוהה.
ענישה מחמירה
רמת הענישה כיום מתאפיינת באחוזי הרשעה נמוכים ועונשים לא רלוונטיים – אלפי שקלים בודדים. העונשים בעתיד חייבים להיות מגדרים במסגרת חקיקה חדשה שתקשור בין העבירות וחומרתן ביחס לסיכון בריאות הציבור ושימור הסביבה ותיצור גורם הרתעה משמעותי.
תמריצים
ברוב מדינות ה-OECD קיימים תמריצים גבוהים למגזר החקלאי. דו”ח של מרכז המידע של הכנסת מצא שסובסידיות והתמריצים לחקלאות קטנו בכ-50% בעשור האחרון. המגמה העולמית היא פחות סובסידיה למחירים ויותר תמיכה ותמריץ לפיתוח המשק החקלאי והמגזר הכפרי, לרוב במסגרת של תכניות רב שנתיות. מגמה זו היא חיובית וחייבת להמשך תוך תוספת בקרה ותכנון טובים יותר הממקדים את התמריצים בתהליכי התייעלות ובקבלת התוצאה הדרושה. יש להקדיש מאמץ מיוחד להבטחת חלוקת תמריצים מבוקרת ומנוטרת, כך שאחת לתקופה יעודכנו תמריצים אלו בהתאם להתקדמות התוכנית והעמידה ביעדים.
מערכות מסחר חדשות/כלים כלכליים
- מכירה ישירה – מחירי הירקות והפירות בישראל נקבעים בעיקר על ידי רשתות השיווק להם מגיע עיקר הרווח[24]. על מנת לעבור לממשק חקלאי המוצא כאן יחד עם שמירה על מחירים נמוכים על הממשל לעשות שנוי מהותי בתחום שיווק הירקות והפירות. פתיחת השוק למתחרים, שיווק ישיר ומכירה במשקים(האסור כיום). במילים אחרות צמצום הצורך ב- Middle Man
- תו ירוק – יצירת שוק למוצרים בני קיימא על ידי יצירת מסגרת דומה למוצרים האורגניים. הכוונה ליצר שוק למוצרים בני קיימא בעלי איכות גבוהה יותר
- יצירת מנגנוני עקיבות וסטנדרטים מחמירים יותר לזיהוי ומעקב על סחורה חקלאית מכל הסוגים. על הקונה לדעת ממי נקנתה הסחורה. הדבר יגביר את רצון החקלאי להימנע מקלון ויגביר את תחושת האחריות האישית שלו. במקרים של זיהום יהיה נתן לאתר במהירות ויעילות עבריינים להעניש ולהסיר סחורה מהמדפים על מנת למנוע סכנה לציבור
- יבוא נרחב יותר – שנוי חוקי המכס והמכסות על יבוא מתחרה. תחרות גדולה יותר בין מוצרים תביא להתייעלות השוק. על החקלאים להפנים כי חלק יצור חלק מהגידולים בתנאי האקלים הישראלי אינו בר-קיימא
לשימוש בכלים כלכליים יתרון על פני רגולציה במקרים רבים – בשימוש בתקנות על כלל החקלאים לבצע את אותן פעולות ללא קשר לעלות הביצוע. כלים כלכליים מאפשרים לתגמל חלק מהחקלאים – אלה שלא פוגעים בסביבה, וליצור שינוי סביבתי בעלות נמוכה לציבור ללא התנגדות קשה של החקלאים.
הרחבת האחריות הציבורית לשחקנים נוספים
מערכת האכיפה צריכה להרחיב את אחריות הניטור לגופים מקומיים – לדוגמה זיהום סביבתי ושימור סביבה איננו רק עניין לטיפול הממשלה. רשויות מקומיות, קיבוצים, ומושבים חייבים לקבל אחריות לפעילות בשטחם ולסייע במאמץ ההסברה הניטור והאכיפה. גופים ציבוריים אלו בעלי אמצעי פיקוח משלהם הנמצאים בשטח ומכירים באופן אישי את אזור הפעילות יכולים להיות מאוד אפקטיביים בקידום התהליך.
שיתוף ציבור
לציבור הישראלי יש ערנות ציבורית הולכת וגדלה. המחאות האחרונות והשימוש הנרחב ברשתות החברתיות הראו מעל כל ספק את הכוח של הציבור בהשפעה על החלטות לאומיות בכל הרמות. שיתוף הציבור הרחב והחקלאים בעיצוב התהליך בכל שלביו הוא הכרחי[25] ומביא לרמות ציות ושיתוף פעולה גבוהות. רק על ידי יצירת פעולה משותפת בין מירב השחקנים כבר מראשית התהליך נתן להגיע למסגרת רגולטיבית המתאימה לציבור החקלאים והצרכנים.
סיכום
החקלאות האורגנית בעולם ובישראל הוכיחה מזה זמן רב, כי נתן ליצר מזון ללא פגיעה בסביבה ובביטחון רב לבריאות הציבור. כיום למרות שענף החקלאות האורגני צומח במהירות מדי שנה, הוא עדיין חלק קטן משוק התוצרת החקלאית ובשל מחירם הגבוה, של המוצרים האורגניים, הם נחלתם של המעמד הגבוה בלבד. על מנת ליצר צדק סביבתי רחב המעניק רמת ביטחון, שימור סביבה ובריאות לכלל הציבור, יש לפתח מערכת רגולטיבית תומכת לחקלאות חדשה – חקלאות בת-קיימא. כזאת שתעבד את הקרקע ללא פגיעה בסביבה, כזאת שתהיה נקייה מחומרים מסרטנים, וכזאת שתימכר במחיר נמוך, שכלל האוכלוסייה יכולה לעמוד בו.
[1] http://www.themarker.com/news/macro/1.1853588
[2] http://israel.agrisupportonline.com/news/csv/files/3324.docx
[3] http://www.themarker.com/news/macro/1.1853588
[4] http://www.mako.co.il/news-channel2/Channel-2-Newscast/Article-f5be1cb30e6bf21004.htm
[5] http://www.knesset.gov.il/mmm/data/pdf/m02762.pdf
[6] http://www.ynet.co.il/articles/0,7340,L-4222616,00.html
[7] http://www.vfc.co.il
[8] http://www.adamteva.org.il/_Uploads/dbsAttachedFiles/Doch2.pdf
[9] http://www.mevaker.gov.il/serve/showHtml.asp?id=2&bookid=611&contentid=12396&direction=1&frompage=503
[10] http://stwww.weizmann.ac.il/g-earth/blueplanet/publications/cancer-water.html
[11] http://lib.cet.ac.il/pages/item.asp?item=4439
[12] http://www.vfc.co.il/valley_farmers/ועדות/כללי/קבצים/התאמה%20ושינוי%20מדיניות%20שימוש%20בחומרי%20הדברה-%20משרד%20החקלאות.pdf
[13] http://www.health.gov.il/publicationsfiles/21112012_pesticides.pdf
[14] http://www.health.gov.il/UNITSOFFICE/HD/PH/FCS/CONTAMINANTS/Pages/pesticides.aspx
[15] http://www.magazine.isees.org.il/Files/Articles/308.pdf
[16] http://www.moag.gov.il/NR/rdonlyres/5E1BD443-3075-4A4A-85BE-098AB64C5D21/0/astrategia_pituach_bar_kayma.pdf
[17] אסטרטגיות לפיתוח חקלאות בת–קיימא (משרד החקלאות) 2010.
[18] Green and Competitive: Ending the Stalemate
[19] Social License and Environmental Protection: Why
Businesses Go beyond Compliance
[20] http://www.jiis.org.il/.upload/publications/heb/or_karacim_heb_f.pdf
[21] Porter 1995 – Green and Competitive- Ending the Stalemate
[22] Regulation and Compliance Motivations – Peter J. May
[23] Social License and Environmental
Protection: Why Businesses Go
Beyond Compliance – Neil Gunningham
[24] http://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1000652708
[25] http://spirit.tau.ac.il/government/downloads/EnvironmentReport.pdf
You might also like
